摘要： 行政区划是行政区域划分的简称，随着国家的产生而产生，国家为了进行分级管理而实行区域划分。行政区划不论何种类型的国家，行政区域的划分总要符合统治阶级的根本利益，同时顾及政治、经济、文化、民族、地理、人口、国防、历史传统等多方面的因素。区划调...
行政区划是行政区域划分的简称，随着国家的产生而产生，国家为了进行分级管理而实行区域划分。行政区划不论何种类型的国家，行政区域的划分总要符合统治阶级的根本利益，同时顾及政治、经济、文化、民族、地理、人口、国防、历史传统等多方面的因素。区划调整有利于实现行政区划科学化，是适应现代经济社会一体化发展的必然要求，事关一个国家或地区的政治稳定、经济发展、社会进步与生态文明可持续。
一、国内外行政区划调整的四种主要模式
(一)都市区发展模式。
此模式在发达国家起步较早。美国在20世纪30年代，提出大都市区发展方向，60年代在都市区成立政府组织。日本在50年代，进入快速城市化时期，用3年左右时间增设了213个市。韩国在60年代，也将140个县正式设置成一级正式行政区划单位。90年代，这一模式逐渐成为欧洲国家的热点课题和主要模式。
(二)城市化推进模式。
改革开放40年来，我国行政区划伴随着城市化进程调整频繁，主要有三种类型。撤县设市，1980年以前，主要是采取“切块设市”，增加了管理层级；1980年以后，实行整县改市，使我国设市数量由1980年的223个迅速增加到1996年的666个；1997年冻结撤县设市的审批。地市合并与撤地设市，1983年，随着市领导县体制的全面试行，我国地级政区从1980年的209个下降到2022年的10个（7个地区、3个盟），地级市则从102个上升为293个，该模式模糊了城市行政区与地域性政区的界限。撤县(市)设区，进入90年代后，随着城市的快速发展和城市数量增多，撤县(市)设区成为解决这一问题的重要行政手段，我国市辖区数量由80年代的551个增加到新世纪的856个。
(三)功能区提升模式。
该模式主要是根据国家战略布局，从疏解大城市功能出发而采取的模式。比如，国家正在开展建设的雄安新区，是国家从京津冀协同发展、拓展京津冀发展空间、疏解北京非首都功能的战略布局出发，探索人口经济密集地区优化开发的新模式，远期控制区面积约2000平方公里。国家设立重庆市，目的是以重庆作为推动西南发展大局之变的“战略支点”，提升重庆作为长江经济带和西部地区中心的双重聚散功能。同时，解决四川人口过多和行政区划过大给行政管理和发展带来的困难。
(四)市辖区范围调整模式。
由于历史沿革、文化差异、自然条件等原因，不利于城市建设的统一规划和管理，需要进行必要的调整，主要包括局部分割、整体划转等模式。比如，2011年巢湖撤市一分为三，2004年合肥市长丰县7乡镇划归淮南市，均属于局部分割。再比如，2016年寿县整体划归淮南，属于整体划转，目的是保持历史文化的完整性，注重发挥淮南的辐射带动作用。
二、淮南市历次行政区划调整的利弊得失
淮南作为我国重要的新型能源基地、安徽重要工业城市，先后经过5轮行政区划调整。第一次是1949年，淮南解放，中共中央华东局决定在淮南三镇的基础上设立淮南煤矿特别行政区，随后改设为淮南矿区、县级淮南市、省辖淮南市。第二次是1977年1月，凤台县由阜阳专区划入。第三次是1999年11月，批准成立毛集社会发展综合实验区。第四次是2004年7月，长丰县7个乡镇划入淮南市。第五次是2016年1月，寿县划归淮南市管辖。经过5轮行政区划调整，不仅为淮南增加了新的元素，而且给淮南发展注入新的活力。
一是拓展了城镇发展空间，增加了人口红利。在淮南市的5次行政区划调整中，有3次增加了行政区划面积和人口，累计增加面积4586平方公里，占全市总面积的82.9%，累计增加人口200余万人。其中凤台县划入，增加面积1100平方公里、人口约50万；山南7乡镇划入，增加面积482平方公里、人口约20万；寿县划入，增加面积2986平方公里、人口约137万。
二是保持了自然资源统一，丰富了历史文化。凤台的划入，既增加了大量的煤炭资源、水资源和耕地资源，又丰富了州来文化、花鼓灯文化、道教文化。山南7乡镇的划入，使舜耕山、高塘湖等资源保持了完整性，丰富了淮南的舜耕文化和农耕文明。寿县的划入，改变了八公山、瓦埠湖等分而治之等不利局面，丰富了楚汉文化、淮南子文化、豆腐文化、八公山文化，使淮南的历史文化脉络更加清晰、城市底蕴更加深厚。
三是强化了政策支持，促进了经济社会发展。以寿县为例，划转一年多来，城乡面貌发生了可喜的变化。在政策支持上，据不完全统计，市级财政共支持县财政资金3.8亿余元。在惠及民生上，城市低保标准由4884元/年人提高到6000元/年人、农村低保由1920元/年人提高到3180元/年人、农村五保供养由2420元/年人提高到5760元/年人、集中供养标准由3600元/年人提高到5760元/年人、城乡居民基础养老金由840元/年人提高到960元/年人、退役士兵补助由4500元/年人提高到6750元/年人，惠及群众160万人次。在经济发展上，2016年在全省61个县市中，工业增加值增长15.1%，居全省第4，较上年前移31位；投资增长18.5%，居全省第16位，较上年前移30位；全社会用电量增长20.5%，居全省第7，较上年前移12位，这些指标表明寿县经济发展即期增长较好、发展后劲逐渐增强。
四是推动了城市转型，迎来了新的发展机遇。山南七乡镇以前属于江淮分水岭地区，是合肥市经济相对落后、基础设施欠账较多、群众生活比较贫困、政策扶持相对较少的地区。经过区划调整，实现了从农村到城市、从落后地区到新城区的蝶变，2020年开发面积将达60平方公里，特别是高新区为转型发展提供强有力的平台支撑。寿县因六安市的国家级贫困县较多，受市里支持较小，逐渐被边缘化。划归淮南后，无论是重视程度还是支持力度都明显加强，特别是在合淮同城化规划引领下，在新桥现代产业园和寿县蜀山产业园等“桥头堡”的带动下，在济祁高速公路、商合杭高铁、新桥机场快速连接线等工程的推动下，将在转型升级方面迎来新的机遇。
从国内外的行政区划调整的动因、调整的方案及调整后的效果看，成效非常明显。同时，也存在一些问题，应该引起重视。
一是头痛医头、脚痛医脚问题。有的地方没有从长远、全局上去考虑行政区划调整，调整方案缺乏前瞻性和全局性。比如，有些城区面积只有几平方公里或十几平方公里，发展空间过小的问题没有得到解决；有的三年搞两次行政区划调整，一会儿分一会儿合，劳民伤财。淮南市曾在区划调整上走过弯路，托管模式适得其反，造成许多不必要的浪费和影响。因此，新一轮区划调整必须深入调研、科学研究、统筹考虑，防止“头痛医头，脚痛医脚”。
二是行政壁垒、体制不畅问题。划转后，既要解决跨行政区建设发展中出现的矛盾和问题，更要改进行政管理和公共服务的体制机制。但由于体制机制不顺，导致一些问题解决不彻底。比如，三和镇虽由高新区代管，但每年的1378万元的相关经费支出仍由田家庵区支付，园区税收分成机制虽有政策规定但未执行。山南7乡镇划转后，一些征地、拆迁工作由区里组织实施，导致权责不一致。由于高新区不是真正意义上的行政区，面临职能不全、人手不足等问题，却要承担着诸多行政区职能，有的工作部门要承担上级7-8个部门的职能，容易贻误工作，造成监管缺失。
三是调整频繁、人心不稳问题。调研发现，广大基层干部不怕区划调整，最怕来回折腾。前两年，曹庵镇、三和镇、史院乡划为谢家集区后，群众在田家庵区享受的政策待遇没有了，导致群众极为不满；李冲回族乡划归八公山区后，群众以前在凤台县享受的政策待遇没有了，导致群众上访不断，甚至引发社会不稳。四是主动对接、整体衔接问题。划转前后，因分属不同地区，许多工作衔接不畅。寿县以前作为国家贫困县，享受了国家、省和市的差别政策，划归淮南后，持续推进的相关措施需要进一步落实。国家和省在寿县落地的重大项目，必须全面承接，有些跟进举措和项目清单有待进一步对接。园区亟待扩容升级，土地指标不足。交通等基础设施欠账较多，城市轻轨布局要向寿县纵深延伸。公共服务设施建设仍需加强，村级卫生室建设标准偏低，卫生人才奇缺。如果体制机制不顺，容易导致政策短路、影响工作。
三、淮南市行政区划调整的分析与思考
1. 加速融入合肥都市圈。
坚持以合淮同城化为主攻方向，加强与圈内各市对标对接、合作共进，加快基础设施、科技创新、产业发展、开放合作、生态文明、公共服务等领域一体化进程。完善合淮同城化发展推进机制，统筹确定合淮同城化发展规划、改革事项、支持政策，协调推进重大项目。坚持错位分工、相向发展，共同推动合淮产业走廊高质量发展，加快建设一批现代产业基地，打造实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的更有区域竞争力的现代产业体系，力争到2025年，合淮产业走廊一体化产业格局基本形成。加大铁路、公路、水运、航空、油气管网、电力电网、信息、物流等基础设施项目建设力度，加快交通设施互联互通。积极参与合肥空港经济示范区建设，坚持“共商、共建、共享”原则，探索与合肥市通过“区县共建、委托开发”合作模式，推动园区经济创新发展。
2.统筹考虑区划调整与区域规划。
科学规划是最大的资源，规划节约是最好的集约。虽然区划调整有效拓展了城镇发展空间，但如何规划好利用好这一空间、避免规划脱节、促进资源集约、形成区域整体，是区划调整后的关键。据预测，如果我市的城镇化率年均增长1个百分点，全市每年约新增城镇人口3.5万人，如按每新增1名城镇人口需要209平方米土地计算，每年城镇化用地需求将超过1万亩，远远超出《全市土地利用总体规划》，空间将难以支撑、发展将难以为继。为此，建议以现在正在编制的《淮南市国土空间规划（2021-2035年）》为契机，按照城乡发展、规划、建设和管理一张图的总体要求，加快区划调整后的市、县、镇三级国土空间规划修编，争取国家尽快批复实施，实现空间规划和内容规划的统一，做到各部门、各专业的规划协调和行动统一，保障公共利益和稀缺资源的可持续利用。优化国土空间布局，加强区域功能分工与合作，突出中心城区发展，聚力打造“一主一副四组团”，实现主城区和副城区联动发展、老城区和新城区共同发展、城市和乡村融合发展。编制实施市县乡三级三类国土空间规划，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局。大力推动城市化地区高效集聚经济和人口、保护基本农田和生态空间，大力推动农产品主产区增强农业生产能力，大力支持生态功能区把发展重点放到保护生态环境、提供生态产品上，支持生态功能区的人口逐步有序转移，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。
3.统筹实施内部调整与外部调整。
行政区划合理调整的目的是形成体系完整、结构完善、有效互动的城市系统，提升城市在区域层面整体实力。针对部分城区存在“有经济资源、无发展空间”或“有发展空间、无经济实力”等问题，建议立足当前、放眼长远、远谋近施，实施区划调整“两步走”。第一步，合并八公山和谢家集区。这两个区作为西部老城区，1961年之前同属一个区，特别是目前的八公山区规模和体量明显偏小，面积仅105平方公里，人口仅18万，行政成本较高。整合这两个区，既可以做大区域经济规模，预计每年降低行政成本1亿元左右。扩容毛集实验区，因毛集规模太小、功能极不完善，建议按照国家推行河长制的要求，从有利于治理焦岗湖水系出发，将颍上县环焦岗湖周边的乡镇划归毛集，加快打造国家5A级焦岗湖风景区，走旅游兴区之路。第二步，合并田家庵区和大通区，致力打造全国百强县区，提升县域综合竞争力。设立舜耕山区，保存山南7乡镇的完整性，破除体制机制上的制约，建立相对完整的区级管理体制，加快推动国家级高新区(山南新区)创建、合淮同城化和合淮工业走廊建设，疏解主城区的功能。
4. 推动以人为核心的新型城镇化。
坚持人民城市人民建、人民城市为人民，深化“四创一建”，实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，把全生命周期理念贯穿城市规划、建设、管理、养护全过程各环节，提高城市治理现代化水平，着力打造资源型城市绿色转型发展示范区。支持发展县域特色产业集群，支持县城公共服务提标扩面、环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提档升级，支持寿县、凤台县创建国家级、省级新型城镇化示范县城。高质量建设特色小镇、特色小城镇。依法稳妥推动行政区划调整。强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造、棚户区改造和社区建设，实施城市防洪体系建设工程和城市内涝治理整体工程，建设海绵城市、韧性城市，合理保障公民采光权等环境权利。健全完善公共停车场、水电气路信等市政基础设施和养老托育、便民市场、垃圾处理等公共服务体系，持续改善城市园林生态环境，强化城区环境综合治理。推动搬迁安置区新型城镇化建设。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，落实租购并举、因城施策，促进房地产市场平稳健康发展。有效增加保障性住房供给，扩大保障性租赁住房供给。深化户籍制度改革，完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，强化基本公共服务保障，加快农业转移人口市民化。
5.统筹解决调整前与调整后的问题。
城镇化的核心是以人为本，区划调整中的相关问题事关群众核心利益，必须以小见大、设法解决。建议成立区划调整的领导小组，一方面，负责推进新一轮区划调整工作，将重大问题纳入市深改组研究范畴；另一方面，全面梳理过去区划调整中遗留的问题，形成问题清单，专题研究解决，着力理顺体制机制。支持寿县“南工北旅生态县”建设，优化沿淮产业带、城乡一体化布局，在工业反哺农业、城市支持农村等方面加大支持力度；把交通作为拓展城镇发展空间的基础，推进商合杭高铁寿县站、新桥机场快速连接线、瓦埠湖大桥等重大交通工程建设；发挥寿县2处4A级、9处3A级景区等资源优势，在更大空间内保持资源的完整性，加强景区道路、人口集散中心、导服人员配套，打造古城·八公山5A级景区，将旅游业培育成支柱产业。立足寿县和山南7乡镇实际，在农业供给侧结构性改革和惠农政策上加大支持力度，提升均衡教育、公共服务和社会保障性资金投入，让更多群众共享区划调整的成果。
